February 10, 2022
Voilà bientôt trois ans que ce livre a été publié. Il a même été récemment traduit en italien et en anglais, preuve de l’actualité et de l’intérêt du sujet dont[1] la pertinence n’est plus à démontrer. Parce qu’il pose de manière claire et pédagogique les termes d’un débat fondamental jusque-là largement escamoté, le livre de F. Pigeaud et N. S. Sylla mérite d’être lu et relu. Nous insistons sur l’emploi du qualificatif « fondamental », car la zone franc constitue quasiment le dernier archétype d’un dispositif monétaire néocolonial : d’où le titre de l’ouvrage publié chez Pluto Press qui nous apparaît davantage correspondre à la démonstration de l’ouvrage: Africa’s last colonial Currency. The CFA Franc Story.
En France, le parlement vient récemment d’entériner dans l’indifférence et une ignorance savamment entretenues la ratification de la réforme du franc CFA en Afrique de l’Ouest[2]. Peu d’intellectuels français ont, à notre connaissance, daigné s’emparer du problème au sein de l’espace public hexagonal. Qu’on s’en émeuve ou qu’on le déplore, ce désintérêt constitue un marqueur significatif de l’abandon de questions aussi cruciales touchant au continent africain par une large partie du champ intellectuel français. Nous précisons bien, certaines questions cruciales (celles qui touchent à l’économie, au droit, aux relations internationales, par exemple) laissées en désuétude en raison de leur technicité, mais aussi de l’opacité qui les caractérise depuis les indépendances. Le matériau empirique permettant de se faire une idée claire du contenu des accords négociés et des acteurs qui le négocient est encore rare. L’ouvrage rédigé par F. Pigeaud et N. S. Sylla vient précisément combler ce vide, on le répète, savamment entretenu par les acteurs qui y prennent part.
Les pays africains francophones directement concernés ne sont pas en reste de la pauvreté des débats que nous venons d’évoquer. On compte très peu d’interviews, de débats de fond, pour ne rien dire des controverses académiques sur le sujet. Au moment où nous écrivons ces lignes, l’adoption du nouvel accord monétaire entérinant la réforme du franc CFA de l’Union économique et monétaire Africaine est en cours (cela a été le cas récemment du parlement ivoirien), là encore dans l’indifférence et l’opacité la plus totale. Il serait malhonnête de mettre une telle affirmation sur le compte de propos « militants ».
La force de l’ouvrage tient précisément dans sa démonstration empirique implacable : du début à la fin, les auteurs démontrent, faits à l’appui, de quelle manière la zone franc fut et est encore instituée au service des intérêts économiques et financiers de l’ancienne métropole coloniale. Le juriste francophone y croise des noms connus en métropole : celui de Jean Foyer par exemple, professeur de droit privé admiré et reconnu par ses pairs qui joua un rôle fondamental dans la négociation et la signature des accords de coopération, y compris dans le domaine monétaire. Si l’on connaît le professeur, peu de choses ont été dites sur le rôle de conseiller du prince joué par Foyer sous l’ère gaulliste dans la conception et l’élaboration d’instruments juridiques prolongeant la domination néocoloniale française après les indépendances. De ce point de vue, la complicité d’une certaine élite juridique dans la mise en forme et l’écriture du dispositif législatif et réglementaire mettant en œuvre la zone franc est encore à écrire.
Nul besoin d’être orthodoxe, hétérodoxe, marxiste ou conservateur pour saisir la démonstration des auteurs. Au fond, celle-ci repose sur une problématique simple : l’ancienne métropole et les élites africaines qui lui sont fidèles ont mis en œuvre un dispositif institutionnel par lequel les États africains francophones ont renoncé à exercer leur souveraineté monétaire au détriment de leurs peuples. C’est ce système de domination qui se perpétue depuis lors. Il a survécu aux multiples résistances qui lui furent opposées dès les années 70, lors de la dévaluation du franc CFA décidée et imposée par Paris en 1994 et lors de l’adhésion de la France à la zone euro. Et cette conclusion, on y insiste, n’émane pas de la lubie des auteurs, mais bien d’une démonstration rigoureusement menée et empiriquement renseignée, de sorte que le lecteur qui ferme ce livre ne peut y rester indifférent.
Appliquées au franc CFA, les « vieilles » grilles de lecture proposées par Samir Amin ou Celso Furtado sur l’économie de la dépendance retrouvent une pertinence qui ne s’est jamais démentie. Elles rejoignent tout un courant critique qui se développe au sein des études juridiques nord-américaines à l’encontre du droit et de l’économie du développement depuis plusieurs années[3].
Le franc CFA pose, sur le terrain juridique, des problèmes concrets qu’il nous faut rapidement évoquer sans noyer le lecteur dans trop de détails techniques. Un cas contentieux en République du Bénin permet de mieux en saisir les enjeux.
Pays frontalier du Nigéria, l’importance des échanges avec ce dernier pays n’est plus à démontrer, y compris dans le domaine financier et monétaire. En 2014, la Cour constitutionnelle du Bénin est saisie d’un recours par monsieur Mouphtaou Boukari Zakari, président de l’Association des consommateurs des produits d’assurance et des institutions financières du Bénin. Le recours visait à faire reconnaître par la Cour constitutionnelle du Bénin, l’inconstitutionnalité de l’usage du franc CFA au regard de l’article 3 de la Constitution du 11 décembre 1990. L’argument invoqué par Boukari Zakari est aussi simple que redoutable. Puisque la souveraineté monétaire relève d’une compétence régalienne et puisque l’article 3 de la Constitution béninoise dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple (…) elle s’exerce conformément à la constitution », les accords monétaires relatifs à la mise en œuvre du franc CFA sont inconstitutionnels. Dans le même ordre d’idée, Zakari Boukari soutient que d’autres articles de la Constitution béninoise prévoient qu’une loi est nécessaire (ce qui signifie réunir le parlement) afin de ratifier l’adoption des traités dans les domaines économiques et financiers (articles 145 et 148 de la constitution du 11 décembre 1990). Il s’agit au fond d’arguments très simples: Zakari Boukari soutenait même qu’aucun pays européen, à commencer par la France, ne pouvait mettre en œuvre un changement de monnaie sans consulter au préalable le parlement et procéder à une consultation populaire. C’est très exactement ce qui s’est passé en France s’agissant de l’adoption de l’Euro: non seulement un référendum fut mis en place, mais le Conseil constitutionnel s’est aussi prononcé en vue de son adoption. La Cour constitutionnelle du Bénin va pourtant rejeter le recours de Zakari Boukari. On peut résumer le raisonnement de la manière suivante. La Cour rejette les arguments avancés devant son prétoire, au motif que le Dahomey devenu par la suite Bénin avait « librement » consenti à la signature des accords monétaires signés avec la France. Dès lors que lesdits accords ont été « régulièrement ratifiés par le Président de la République sur autorisation expresse du Parlement composé des représentants du peuple souverain habilités à exercer en son nom, la souveraineté nationale ». Pour la Cour constitutionnelle du Bénin, le franc CFA constitue par conséquent la monnaie légale de la République du Bénin.
Le raisonnement de la Cour interroge cependant. Voilà un pays qui a prétendu depuis 1990 tourner le dos à une dictature marxiste pour adhérer à un système démocratique. Si l’on s’en tient à des arguments formels, on aurait pu croire que la Cour constitutionnelle, de par ses attributions (on rappellera que le constituant de 1990 a doté la Cour de prérogatives similaires à celle de la Cour constitutionnelle allemande), aurait examiné avec plus de précautions les arguments formulés par Zakari Boukari. Car tout se passe pour les juges comme si rien n’avait bougé entre 1961 et 2014 ; la Cour raisonne en faisant abstraction du changement de Constitution opéré en 1990 et ses conséquences sur l’adoption des traités postérieurs ratifiés en matière monétaire. Est aussi laissé dans l’ombre tout la question de la « continuité législative », expression consacrant la stabilité juridique des dispositifs antérieurs mis en place par l’ancienne puissance colonisatrice[4].
Tout étudiant de première année sait pourtant qu’un changement de Constitution emporte des modifications importantes dans le fonctionnement même des systèmes juridiques. L’arrêt rendu par la Cour ne cherche pas à confronter l’article 3 de la Constitution du 11 décembre 1990 sur la souveraineté avec les ratifications antérieures mises en œuvre après la colonisation. Pour qu’une telle confrontation puisse avoir lieu, une norme contraire de niveau constitutionnel doit prévaloir sur les normes antérieures : or les juges ne se saisissent nullement de cette dernière possibilité dans l’affaire Zakari Boukari. Ils raisonnent comme si les engagements internationaux pris par le Dahomey puis le Bénin s’inscrivaient dans une même linéarité juridique. Par conséquent, la discontinuité des régimes politiques n’affecte en rien la continuité de la zone franc.
Cette affaire est particulièrement éclairante. Elle illustre parfaitement l’argument développé par F. Pigeaud et N. S. Sylla selon lequel la continuité coloniale persiste, en matière monétaire, plus de 60 ans après les indépendances en Afrique francophone. Les systèmes juridiques ne constituent généralement qu’un habillage purement formel qui n’empêche en rien la domination coloniale de se perpétuer.
Pour un pays comme le Bénin qui s’est longtemps targué d’être un modèle vertueux en matière de démocratie, cet arrêt soulève une question importante : que vaut un système « démocratique » sans souveraineté monétaire ou souveraineté tout court ?[5] Le travail de F. Pigeaud et N. S. Sylla ouvre à cet égard des pistes de recherche très fructueuses que les juristes africains ne peuvent ignorer, au risque de perpétuer un corpus de connaissances reposant sur une aliénation intellectuelle héritée de la colonisation. Dans un article déjà ancien, Issa Shijvi assignait aux juristes du Sud la tâche de révéler la substance véritable qui se dissimule derrière les formes juridiques ; cette substance aboutit généralement à perpétuer les relations de domination héritées de la période coloniale. C’est au prix d’un tel travail critique accompagné de solutions crédibles qu’il sera possible de sortir de la servitude monétaire.
[1] F. Pigeaud, N. S. Sylla, Africa’s last colonial Currency. The CFA Franc Story, Pluto Press, 2021
[2] Les principaux éléments du dossier législatif, tous consultables en ligne, sont les suivants : Projet de loi n°2986 autorisant l’approbation de l’accord de coopération entre la République française et les gouvernements des États membres de l’Union monétaire ouest-africaine du 22 mai 2020 ; rapport n°2602 présenté par monsieur F. Mbaye au nom de la Commission des affaires étrangères sur le projet de loi autorisant la ratification de l’accord de coopération entre les gouvernements de la République française et les gouvernements des États membres de l’Union monétaire ouest-africaine du 22 nov. 20220 ; rapport de monsieur J. Bascher présenté au Sénat autorisant l’approbation de l’accord de coopération entre le gouvernement de la République française et les gouvernements des États membres de l’Union monétaire ouest-africaine du 20 janv. 2021. Le projet de loi sera adopté par le parlement le 28 janvier 2021.
[3] Par ex: D. Trubeck, A. Santos, The New Law and Economic Development. A Critical Appraisal, Cambridge, Cambridge University Press, 2006 ; voy. plus récemment : K. Pistor, The Code of Capital. How the Law creates Wealth and Inequalities, Princeton, Princeton University Press, 2020.
[4] Par ex : R. de Lacharrière, « L’évolution de la Communauté franco-africaine », Annuaire français de droit international, 1960, vol. 6, p. 9-40 ; P-F. Gonidec, Droit d’outre-mer, 2 Tomes : De l’Empire colonial de la France à la Communauté et Les rapports actuels de la France métropolitaine et des pays d’outre-mer, Paris, Montchrestien, 1960 ; G. Fischer, « La décolonisation et le rôle des traités et des constitutions », Annuaire français de droit international, 1962, vol. 8, p. 805-836.
[5]I. G. Shijvi, « The Tasks of a Lawyer-Intellectual » in, I. G. Shijvi, Intellectuals at the Hill. Essays and Talks (1969-1993), Dar es Salam University Press, 1996, p. 14-23.